Entre Deux Eaux

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Expertise en management stratégique de projets complexes dans le domaine de l’eau

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Management de l’eau

Préliminaire

Dizaines d’heures par dizaines d’heures de train et de bus, les temps de réflexion ne manquent pas pour réfléchir à notre projet, mais aussi à son contenu. Cet article compile les quelques leçons que nous avons retirées de l’étude de nos quatre premiers bassin : le Danube, le Tigre & l’Euphrate, le Jourdain et le Cauvery. Nous pourrions appeler ça une ébauche de management de projet, mélangée avec un soupçon de résolution de conflits et une cuillerée de gestion intégrée des ressources en eau. En somme, ce vers quoi nous tendons à travers notre étude « Entre Deux Eaux ».

De manière générale, les conflits liés à l’eau sont souvent basés sur la répartition quantitative de ces eaux : qui a droit à quelle quantité d’eau et dans quel dessein ? Ainsi, nombre de processus de résolution de conflit tendent à établir un partage équitable de la ressource. L’Euphrate ou le Cauvery sont des exemples d’échecs de ces répartitions qui ont entraîné une résurgence du conflit. Dans le premier cas, la Syrie a signé deux traités bilatéraux avec ses riverains : un en amont avec la Turquie en 1987 lui garantissant 500m3/sec d’eau et un en aval avec l’Irak en 1990, s’engageant à un flux de 290m3/sec.
Bien que le traité turco-syrien lui soit favorable, le second la met en porte-à-faux vis-à-vis de chacun de ses voisins. Sur le Cauvery, les principales parties concernées sont au nombre de deux uniquement, les Etats du Karnataka et du Tamil Nadu dans le sud de l’Inde, mais le conflit n’en est pas simplifié pour autant. Un tribunal a été créé qui a rendu son verdict en 2007, ne satisfaisant cependant aucun des deux riverains.

Une répartition simple

Pourquoi n’est-il donc pas possible d’établir une répartition basée sur un équilibre entre ressource disponible et ressource nécessaire, soit une équation entre l’offre et la demande, ou dans notre cas, entre la ressource et le besoin ? Pourquoi ne pas distribuer à chaque pays un pourcentage de la ressource adapté à ses besoins qui ne lèserait pas les autres parties?
C’est ce qu’on appelle en droit international de l’eau le principe de « Bon voisinage » : un Etat partageant un bassin avec un autre Etat ne doit rien entreprendre qui soit de nature à avoir des répercussions négatives sur le territoire de l’autre Etat (cf. article sur le droit international de l’eau).

Il existe deux raisons majeures à cela :

Les ressources sont toujours inférieures aux besoins. Dans un article intitulé “The Fallacy of ‘Augmentation’, Demands on Ganga Waters », Ramaswamy R. Iyer, expert indien des ressources en eau, explique comment l’Inde et le Bangladesh ont réussi à se mettre d’accord sur le fait que leurs besoins en saison sèche étaient supérieurs au flux du Gange et que l’ « augmentation » du flux était la solution. Comment peut-on en arriver à conclure que nos besoins sont plus grands que ce que la nature peut nous fournir et qu’il faut donc changer l’ordre des choses ? Selon l’expert, une véritable augmentation ne peut venir que d’un usage efficace de la ressource et de l’utilisation d’autres sources d’approvisionnement en eau. « Dans le cas des ressources naturelles telles que l’eau, les besoins doivent être abaissés au niveau de la disponibilité du flux de la rivière, pas le contraire ». En cherchant à augmenter la ressource plutôt qu’à diminuer la demande, l’équilibre est rarement atteint.

L’eau ne concerne pas que l’eau : elle est intégrée dans un système qui comporte une multitude d’autres paramètres interdépendants : social, économique, agricole, industriel,… Jouer avec la ressource implique de modifier ces paramètres. Or, il est très difficile d’avoir une vision holistique du système. Intuitivement, il est prouvé (source : Project Management Institute) que, dans un système complexe, l’homme a tendance à prendre la mauvaise décision. Vous connaissez peut-être l’histoire des pingouins ? Un groupe d’esquimaux vit sur la banquise, majoritairement de la pêche. Voyant leurs ressources alimentaires diminuer car les pingouins se nourrissent eux aussi de poissons, ils décident d’éliminer la pauvre bête. Cependant, ce faisant, ils tuent aussi l’aliment majoritaire des orques, qui se rabattent sur les loutres. Or, les loutres ont pour fonction dans l’écosystème de manger les algues. La concentration en algues se met alors à augmenter, empêchant les poissons de se reproduire. Ce que les esquimaux pensaient à première vue être la solution la plus directe à leur problème s’avère en fait l’empirer. L’esprit humain est trop étroit pour pouvoir envisager l’ensemble des paramètres. D’où la nécessité d’utiliser des outils comme, par exemple, le management de projet. le choix des animaux est certainement erroné mais tous le monde comprendra le fond de l’histoire.

A ces deux facteurs majoritaires, s’ajoutent des facteurs aggravants :

Il règne une augmentation constante de la demande. Le développement des pays et la croissance démographique ajoutent une pression importante sur les ressources en eau d’un bassin. Alors, lors des négociations pour le partage des eaux, les Etats ont tendances à gonfler leurs chiffres. Lorsque l’on prend l’exemple du Jourdain, à l’époque du plan Johnson (1954), Israël et la Jordanie présentaient des consommations complètement irréelles, comparées aux chiffres du plan du mediateur americain qui se voulait exhaustif. De même en Inde, où Les Etats du Karnataka et du Tamil Nadu, réclamaient respectivement 465 et 566 TMC pour une ressource disponible estimée à 740 TMC. En Turquie et en Syrie au niveau de l’irrigation : les plans de développement des deux pays sont absolument incompatibles, chacun comptant utiliser un flux supérieur à ce qui lui est alloué. Or, les deux pays ne discutant pas, la transparence des données n’est pas assurée et chacun continue son projet de son côté, risquant de gâcher des millions de dollars d’investissements.

Lorsque la ressource disponible diminue, on assiste à une résurgence du conflit. Des conditions climatiques variables sont fréquemment cause de mésentente et de crise. C’est le cas par exemple sur le Cauvery, où les crises les plus importantes sont survenues lors des faibles moussons, en 1995-96 et en 2002. Le Gange est un autre exemple, avec les inondations de 1988 et 1998, inondant presque les trois quarts du territoire bengali.

On assiste ainsi à des situations classiques : l’état en amont conserve une ressource qu’il juge déjà insuffisante à sa propre consommation et ne voit pas l’intérêt de relâcher de l’eau à son voisin aval. Comment changer cette situation ? En y réfléchissant, on voit rapidement qu’il faut que l’intérêt commun soit plus grand que l’intérêt individuel, et que les parties soient conscientes de cette équation. C’est en partie ce qu’explique le dilemme du prisonnier (Cf. article).

Comment développer un intérêt commun ?

Nous avons essayé ici d’envisager toutes les situations possibles dans lesquelles les pays pourraient offrir la volonté, ou non, de coopérer. Nous nous situons dans la cadre du possible, et non du réel, laissant filer notre imagination sur la trame :

1/ Par des sanctions
Lorsque le dialogue n’est pas possible, ne serait-il pas parfois avantageux pour les parties d’être forcées à travailler ensemble ? Ces sanctions pourraient être de nature financière, administrative (diminution du pouvoir de décision du pays réticent sur la scène internationale: UN, G8 …) ou en nature (quantité d’eau supplémentaire à relâcher). Même si celle-ci n’a pas été présentée sous forme de sanction, c’est par exemple ce qu’il s’est passé en 1976 lorsque le Bangladesh a décidé de porter le problème du Gange à la 31ème session de l’assemblée générale des Nations Unies. L’Inde souhaitant désespérément un siège au Conseil permanent de l’ONU, a du fléchir devant la pression internationale soulevée par son voisin.

Cependant, qui dit sanction dit implication d’un arbitre tiers qui ait autorité sur les parties. Ce procédé est des plus efficaces en Europe par exemple, avec le Danube, où l’UE agit en tant qu’ombrelle sur les Etats. C’est également le cas sur le St Laurent entre les Etats-Unis et le Canada, seule entité de bassin au monde ayant une autorité supranationale. Aujourd’hui, dans la majorité des cas, les comités de bassin, lorsqu’ils existent, sont loin d’avoir ce statut. Nombreux restent encore à l’Etat de forum de discussion ou de plateforme réseau. L’eau n’étant pas au sommet de l’agenda politique, ces organisations ne possèdent pas encore de pouvoir suffisant sur les Etats et leurs gouvernements. Elles tentent de légiférer, mais sans l’accord des gouvernements, ces documents ne font pas autorité.

Il existe aussi une question d’échelle :Lorsque la dispute est interétatique (cf. article), la résolution se fait de manière générale au niveau national.
Lorsqu’elle est entre deux pays, la règle est la même : l’implication d’un arbitre tiers doit se faire au niveau N+1, soit international. Se pose alors la question de l’identité de l’acteur compétent. Est-ce un comité de bassin, les Nations Unies, la Cour pénale Internationale, un pays tiers ?

Toutes ces hypothèses sont soumises et limitées à la souveraineté des Etats. Aucun arbitre tiers ne peut être inclus dans aucune discussion tant que les parties n’ont pas communément décidé de requérir son intervention. Or, prendre cette décision commune revient à effectuer la moitié du chemin : si un accord est atteint, ne serait-ce que sur un aspect aussi bénin que l’intervention d’un arbitre, cela signifie que les parties se sont assises autour de la même table et se sont mises d’accord. Or, dans la majorité des cas, c’est cette impulsion des gouvernements qui est manquante.

2/ Le partage des bénéfices
C’est un des grands thèmes de discussion actuels en termes de management de bassins transfrontaliers : l’objectif n’est plus de partager la ressource mais d’en partager les bénéfices. Ces bénéfices peuvent provenir soit d’une gestion commune du bassin (échange de données hydrographiques, prises de décision communes, partage des investissements,…) soit être dégagés par la mise en place de projets spécifiques. Il peut alors être difficile de quantifier ces bénéfices dans la mesure où, souvent, les pays impliqués dans le projet nourrissent des intérêts différents. Dans la situation du projet de canal entre la Mer Rouge et la Mer Morte par exemple, nous nous sommes rendu compte en interviewant les pays concernés que chacun avait un objectif différent des deux autres. La Jordanie envisageait la construction pour répondre à une demande croissante en eau, la Palestine afin de faire valoir sa condition de riverain et Israël dans le but d’attirer les investissements internationaux et de mettre la lumièr

e ses bonnes intentions de « canal de la paix ». Dans ce cas, les bénéfices propres à chaque partie ne sont pas de même nature, certains n’étant même pas quantifiables, et a fortiori pas comparables.
Lorsque l’on parle de bénéfices apportés par la ressource, il faut donc au préalable que les Etats s’accordent sur la nature et le montant de ces bénéfices, tout en faisant montre de leur motivation politique, par exemple à travers un partage des investissements. Les bénéfices de la coopération sont souvent mis en avant par les chercheurs et académiciens qui ont le pouvoir de mener des études de manière indépendante et de porter sur le bassin un regard scientifique et extérieur de toute considération politique.

3/ La Création d’interdépendances
Au-delà des intérêts communs, il pourrait être envisageable de créer des interdépendances, c’est-à-dire que le pays A ait intérêt à assurer un débit suffisant aux pays B et C. Mettons que B soit un pays à prédominance agricole et que les industries agro-alimentaires de transformation de ces matières premières soient localisées dans le pays A. Cela revient à équilibrer la relation de force entre les pays et à inclure de nouveaux paramètres dans la discussion. A possède l’avantage de voir naître la rivière et de pouvoir en contrôler le flux. Donc B et C sont dépendants de A. L’émergence d’un nouveau marché peut ramener B et C sur le même pied d’égalité et enclencher une négociation entre deux parties égales. Ce processus a été utilisé de nombreuses fois dans les négociations transfrontalières, comme par exemple par la Syrie avec ses discussions avec la Turquie grâce au PKK (cf. livre de Marwa Daoudy : Negotiating the Euphrates and Tigris Waters: Securitisation in Asymmetry of Power (2005)) ou par le Bangladesh avec l’Inde sur des gisements de gaz offshore.

Cependant, créer des interdépendances peut également avoir un revers négatif. Si l’un des pays brise cet équilibre en changeant de position, l’autre partie va se retrouver dans une situation délicate. Dans un contexte où nombre de pays cherchent à obtenir une autonomie alimentaire et une balance commerciale équilibrée, cette notion semble complexe a mettre en place.
Elle peut pourtant également répondre a des problématiques de pénurie d’eau en acceptant un marché plus global en substituant l’utilisation de ressources nationales par l’importation d’eau virtuelle. Reste à savoir si les pays sont prêts à franchir ce cap. Dans tous les cas, l’objectif n’est pas de créer des dépendances mais des coopérations de marché dans un cadre de libre échange, par exemple à travers la diminution des taux de douane. A l’heure actuelle, plusieurs régions dans le monde tendent à entreprendre, doucement mais sûrement, une marche vers ce modèle européen.

4/ Utiliser l’eau comme moyen de coopération
L’eau n’est plus la composante principale du conflit mais un moyen d’atteindre une coopération plus large. Dans la mesure où l’eau est une ressource vitale à la survie des peuples, un pays ne peut envisager de se mettre volontairement dans une situation d’insécurité. Ainsi, plutôt que d’envisager la ressource comme une source de conflit, il peut la tourner à son avantage et en faire une arme de paix. Dans le cas des relations israélo-turques, mettre en place des projets d’approvisionnement en eau avec son voisin juif permet à la Turquie de se rapprocher de la puissance américaine. Dans le même acabit, autour du Danube, la Serbie participe à la Commission de Protection du Danube (ICPDR) avec le dessein plus vaste de faire bonne figure afin de rentrer dans l’Europe.

Pourquoi coopérer ?

Voilà un bric-à-brac des principales raisons de coopérer :

- Faire des économies d’échelle : pourquoi créer un centre de recherche, un système de drainage ou une usine de retraitement des eaux usées de chaque côté de la frontière lorsque l’on peut n’en créer qu’un ?
- Financière, puisque c’est l’argument qui convainc le plus grand nombre: le coût de la paix est toujours inférieur au coût de la guerre, et sans parler de guerre, aux frais juridiques et de négociations,
- Le partage des connaissances : alors que la Syrie a des compétences agricoles, la Turquie a de meilleurs ingénieurs,
- Etablir un management de la ressource à l’échelle du bassin permet une vision plus systémique et l’intégration des risques et des incertitudes dès l’origine, évitant des conséquences négatives ultérieures,
- Recueillir des financements Internationaux : les organismes financeurs et donneurs bilatéraux sont plus enclins à financer des projets de coopération et refusent même parfois d’être impliqués lorsque l’une des parties ne l’est pas,
- Afin d’éviter des situations de crises locales : sur le Cauvery, la mésentente autour du fleuve a entraîné des situations sociales aussi désastreuses que des vagues de racisme ou des suicides. Mettre en place une vision commune et sensibiliser les populations globalement permet de leur faire prendre conscience de la situation et d’éviter de pousser la situation à ses extrêmes,
- Améliorer l’image du pays sur la scène internationale (ex : Israël)

Pourquoi ne pas coopérer ?

A l’inverse, si la coopération est si difficile à atteindre, c’est que les indépendantistes doivent avoir de bons arguments. Quels sont-ils ?

- La liberté d’action : pas besoin de faire de compromis. Ce qui est prioritaire à l’échelle du bassin ne l’est pas nécessairement pour un pays. Ainsi l’unilatéralité permet de ne pas participer à un projet qui n’ait pas d’impact immédiat pour le pays ou qui ne soit pas dans les priorités politiques,
- Simplicité dans la prise de décision : la coopération entraîne souvent des discussions et rencontres de haut niveau à répétition. Ces discussions prennent du temps et entraînent la démultiplication du nombre d’acteurs impliqués, donc une complexité supérieure,
- Les projets à l’échelle nationale sont moins coûteux et permettent d’impacter immédiatement la population,
- La résultante directe en est une visibilité plus grande et immédiate pour les politiques, au lieu d’une vision à long-terme mois efficace en termes de sondages.

Bien entendu, ces arguments ont à nos yeux bien moins de valeur que ceux en faveur de la coopération. Cependant, on peut comprendre que dans une logique politique à court-terme, les gouvernements optent pour ceux là. Lors d’un de nos RDV avec la Banque Mondiale à Delhi, notre interlocuteur nous a fait souligner, à juste titre, qu’il n’est du ressort de personne de demander à ces gouvernements d’abandonner leurs priorités. De quel droit les organisations internationales devraient-elles s’immiscer dans la politique interne des pays ? C’est aujourd’hui le principal obstacle à la coopération dans les bassins hydrographiques : il y a un manque de volonté politique de coopérer et nul n’est aujourd’hui en mesure de créer cette impulsion. Cela est d’autant plus vrai dans des pays en pleine croissance comme la Chine ou l’Inde dont la puissance économique est une arme de négociation redoutable. Si ce n’est des organisations internationales, qui alors ? Des lobbys, la population, la société civile, les chercheurs ? Les options sont nombreuses et appliquées à plus ou moins grande échelle dans chacun des bassins que nous avons visité jusque là. Espérons que les prochains nous fourniront d’autres clés de compréhension de ces systèmes hydrographiques si complexes mais si passionnants…


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